社会法制委员会
为了深入贯彻落实党的十七大及十七届三中全会精神，进一步促进我市健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。按照市委的部署及市政协2008年工作安排，市政协社会法制委员会7月至9月组织部分政协委员和专家、学者对我市城市社区、基层农村（村级）民主政治建设情况进行了深入调研。先后组织调研人员听取了西安政法大学侯西勋教授关于《基层民主政治建设的理论和实践》的辅导报告；学习了1990年修订的《中华人民共和国居委会组织法》和1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》；深入我市新城、未央两个区的部分居民社区和农村进行实地考察；通过电子网络与外地部分副省级城市政协交流了关于城乡基层群众组织民主政治建设的基本经验和做法。最后，组织调研组成员进行了认真研讨。现将调研情况报告如下：
一、基本情况 （一）城市基层群众自治组织建设情况
——完善了城市基层管理组织，初步建立了以社区党组织为核心的社区组织体系。按照社区建设的总体要求，将全市原来的2000多个居、家委会进行重新整合，按照1000户——3000户为一个社区单位，全市组建了586个社区。其中，有2个区被授予国家级示范区，4个区被授予省级示范区，182个社区被授予市级示范社区。各社区普遍建立了社区党组织、社区居委会、协商议事会、社区居民代表会议组织。
——拓展了社区服务领域，初步建起了以社会互助和社会保障为重点的社会化服务体系。各社区从居民群众的需求出发，坚持以人为本，服务居民，不断丰富服务内容、提高服务质量和水平。社区医疗卫生服务网点、社会救助服务、再就业服务、社区低保、社区计划生育、流动人口管理、退休人员服务及社区青少年教育和两劳人员教育，社区环境整治、创建国家卫生城市、创建国家文明城市、社区治安、矛盾调解等成为社区工作的重要内容，社区在城市管理、提高居民生活质量以及服务居民等方面的职能日益显现出来。
——加大了社区基础设施投入，初步构筑了社区建设工作的阵地和平台。2002年以来全市累计为社区基础设施建设投入资金近2亿元，建成街道社区服务中心48个、区级社区服务中心8个，总面积超过了13万平方米。今年又有102个项目正在建设之中。先后为440个社区建起社区居委会活动室、警务室、图书阅览室、低保和劳动保障工作站、卫生和计生服务站、文化活动站。
——加强了社区工作者队伍建设，逐步提高社区工作者待遇。目前，我市共有社区工作者3632人，平均年龄在38.6岁，高中以上文化程度的占到80%以上。今年7月份，市委、市政府出台了《关于进一步加强社区工作的意见》，社区工作者的补助从今年5月起提高到每月800—1000元，社区办公经费每年提高到1—1.5万元。通过公益性岗位招聘，社区普遍配备了辅警、劳动保障、低保、计生、残联工作协理员以及社区城管执法监督员，大大增强了社区公共服务管理的能力。
（二）农村基层群众自治组织建设情况
——村委会选举制度日臻完善，广大农村基层干部群众的民主法治意识明显增强。。在村委会换届选举活动中，我市职能部门精心安排部署，加大选举宣传力度，加强业务培训，依法纠正选举中出现的各种问题，保证了选举工作的有序进行。经过三次选举实践，村委会选举制度日益规范，选举质量逐步提高。绝大部分村民能够认真行使推选权、选举权、提名权和投票权选出自己满意的带头人。
——大力推进村务公开民主管理工作，初步建立了民主监督制度。中办[2004]17号文件下发后，市委办公厅、市政府办公厅结合我市实际制订下发了《关于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度的通知》（市办发[2005]19号），调整充实了组织领导机构，明确了工作需要。各级党委、政府进一步丰富公开的内容、规范公开的程序，村务公开取得了更加明显的成效。截止目前，全市3160多个村，普遍实行村中重大事务事前、事中、事后全程公开。有95%的村民小组做到了组务公开，乡镇政务全部公开，基本形成了乡镇、村、组三级联动公开。
——广泛开展村民自治示范活动，进一步规范完善了农村各项管理制度。自2001年开始，我市在全市广大农村开展了村民自治示范活动，评选出141个市级村民自治示范村、30个示范乡镇、4个示范区县。对于规范我市农村事务科学决策、民主管理，推动全市村民自治健康发展起到了良好的示范带动作用。
二、主要问题及原因 我市城乡基层群众自治组织建设虽然取得了显著成效，但是，与党的十七大及十七届三中全会的精神要求还有一定差距。
（一）城乡基层群众自治组织法律定位不够明晰
社区居民自治组织法律定位不明晰。社区建设工作开展了多年，但是，对于社区居委会一直没有一个准确的、权威的法律定位，没有相应法律规范社区工作内容。
村民自治法律规范不够完备。《中华人民共和国村民委员会组织法》，及省人大制定的《陕西省实施村委会组织法办法》和《陕西省村民委员会选举办法》作为实行村民自治法律依据，对村民自治中村民资格、候选人条件、违法认定、基层政府及村级组织违法责任等方面规定的太原则，缺乏权威性的司法解释。
（二）城市社区基层群众自治组织建设有待进一步加强完善
社区服务管理功能发展不平衡。由于政府职能转变不到位，政府及职能部门与社区没有真正形成指导、支持和帮助关系。政府仍然习惯于下行政命令、压任务，一些社会性职能没有权责一体移交给社区，“费不随事转”，社区行政化趋势严重。全市社区自治在推进社区就业服务，社区社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区文化、教育、体育服务，社区流动人口管理和服务，社区安全服务方面的建设发展还很不平衡，有待进一步完善。
社区基础设施建设不完善。目前，全市还有10%以上的社区居委会没有固定的办公用房，有50%的社区活动用房面积达不到上级300平米的标准要求，制约了社区活动的开展。
（三）农村基层群众自治组织民主政治建设不到位
1、一些农村基层群众组织民主意识淡薄，村务公开不到位
一是缺乏畅所欲言的民主氛围。有的农村基层组织负责人对民主自治缺乏正确的认识，民主意识十分淡薄。二是村务负责人对村务的重要决策，不经过充分酝酿和讨论，喜欢独断专行；习惯于包揽一切，包办一切，搞强制命令，村委会形同虚设。三是村务不公开，办事不公道,缺乏民主监督制约机制。有的村没有村务公开栏。有的村虽然设有村务公开栏，但公开内容更新较慢，公开项目不明细，普遍存在重村务、事务类介绍，轻财务、议决事项宣传，重任期目标和年度目标介绍、轻实事办理进展情况公告，村务公开存在应付现象。特别是涉及征地拆迁、土地流转和村庄集体经济等现实利益处置的重大问题更难以公开。
2、部分农村基层党组织凝聚力、战斗力不强
农村党支部、村委会两者权责划分不清，实践中关系处理无章可循。党支部、村委会在村中的地位作用往往取决于支书、主任的个人能力、威望或魅力。有的农村党支部在农村的经济发展、和谐稳定建设中发挥作用不够，缺乏凝聚力、战斗力，党支部一班人在农村广大村民心目中的集体领导地位不高。
3、精神文明建设相对滞后
一些乡镇政府和村委会在农村精神文明建设方面因受经济发展制约而投入很少，文娱活动有限，平时村民只能是自娱自乐，晚上看看电视节目。农闲时节很多人以闲聊、赌博方式打发时光，村民科学文化知识的普及难以开展。一些人受市场经济的负面影响，其人生观、价值观、道德观在一定程度上发生了扭曲，不能正确认识勤劳致富，不愿劳动致富。
（四）法制宣传教育不够深入
《中华人民共和国居委会组织法》从1990年颁布实施到现在历时17年，城市部分居民对于社区到底是什么，居委会应该干什么概念比较模糊。即使一些专门从事社区工作的人员，对于社区工作的内涵和外延的理解也不一致。特别是一些社区居委会缺乏自治功能至今还不认识。
我市普法教育历时20余年，但在一些农村漏教人员依然存在，流动人口的普法宣传教育没跟上，一部分人的法律观念不强。有的人遇到矛盾纠纷时，往往采取过激或违法的办法来解决。在农村基层群众自治组织建设换届过程中有的宗族观念浓厚，当遇到矛盾纠纷时，热衷于凭借宗族势力来解决；有的村务干部有法不依，有章不循，滥用权力。
三、建议 根据党的十七大及十七届三中全会精神要求，结合西安城乡基层群众民主政治建设实际，委员们针对我市目前存在的突出问题提出了建议。
（一）尽快制订我市城乡基层群众自治组织地方配套法规，加强基层群众自治组织民主建设
应尽快制订出台我市城市社区居民自治地方配套法规，依法规范居委会职能，明确社区居委会与政府行政职能的关系，明确社区服务工作内容。
进一步完善村民自治地方配套法规，依法规范村规民约和自治章程。完善村级民主管理制度，实现农村基层组织的选人、决策、管理、监督法制化。
（二）加强党对城乡基层群众自治组织的领导，大力推进民主政治建设
进一步建立健全社区服务管理体制和工作机制。全面落实社区听证制度，保证社区自治权、协管权和监督权。强化社区管理、教育、服务和监督职能，努力实现政府行政管理与社区依法自治的有效对接和良性互动。一是理顺政府及职能部门与社区居委会的关系。用制度来规范他们之间的指导与协助、服务与监督的关系，保证社区居民自治性质，避免社区行政化。二是发挥社区党组织对城市基层群众组织的领导作用，进一步明确社区居委会的社区事务管理职能，中介组织的行业规范管理职能。三是协调好社区党组织、居委会组织和社区中介组织三者关系。
进一步加强党对基层农村村民自治的领导，努力提高村委会干部的自身素质。各区县党校每年应组织一次农村两委主要负责人的培训，解决他们在推进基层民主政治建设和领导村民自治方面 “不懂不会”的问题。同时，以县级统筹为主，逐步提高村干部的待遇，建立村干部待遇与经济发展同步增长的良性机制，调动他们带领广大农民向全面建设小康社会迈进的积极性。
（三）进一步加 强 城市社区建设，促进社区基层群众自治组织服务工作制度化、规范化、程序化
1、加大政府对居民公益性服务设施建设的财力支持力度，规范社区公共用房的建设与管理
第一、建立社区建设资金投入的长效机制，建立行之有效的社区公共用房维修专项资金保障体制。
第二、建立新开发住宅小区建设社区公共用房管理办法。各职能部门在审批、验收新建住宅小区时，在审理新开发建设用房的审批手续或工程验收时，要以社区公共用房承诺书或开发单位与街道（乡镇）签订的社区公共用房协议书为依据，对开发商给社区预留的公共用房面积、质量等情况，严格把关。
第三、规范社区公共用房的管理工作，科学、合理的调整使用社区公共用房，使社区公共用房发挥最大效能。
2、尽快改进政府公共服务方式，提高为社区及其居民提供公共服务水平
政府有关部门不应将自身承担的行政性工作摊派给社区组织。对确需社区建设的工作，可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担。积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。
3、完善社区运转机制，促进社区居民自治
进一步完善居民民主选举、公开办事、居民会议和民主监督制度。探索和完善人民代表大会制度同社区自治制度相对接的形式与机制。充分发挥社区成员会议和社区成员代表大会、社区居委会、社区协商议事委员会和居民小组在社区管理中的主体作用，规范社区组织体系；其次大力指导和引导辖区单位、物业管理机构和社区各种组织积极参与社区事务管理，建立健全共建机制、矛盾协调机制和指导监督机制。广泛开展经常性的、丰富多彩的社区活动，创建特色社区，与时俱进。不断适应城镇化进程要求，解决好流动人口参与社区居民自治问题。
（四）进一步加强基层农村民主政治建设，确保农村基层群众自治组织民主、和谐、稳定
1、推行“两推一选”选举制度，确保农村基层换届透明公正
为了确保村民自治机制的良性运行，选举产生一个密切联系群众，带领农民致富、促进农村稳定的坚强领导核心，建议推行被选举人必须得到大多数村民的拥护，必须得到大多数党员的支持，并在此基础上投票决定人选的“两推一选”实施办法。并严格规范程序，严格把好关口。
第一、充分发扬民主推荐。在“两推”中紧紧把握政策，把民主推荐的人选作为确定候选人的重要参考依据，在广泛听取广大党员群众意见和建议的基础上，进行全面考察，确定新一届班子预备候选人，并进行公示。同时，拓宽选人渠道，优化班子结构。在班子成员的搭配上，积极引导那些政治坚定、“双带”能力强、作风硬、威信高、组织协调能力好、年富力强的党员作为班子的重要人选进行重点推介。特别在党支部书记的选配上，不仅从经济能人、企业骨干、专业大户、科技示范户、退伍军人等基层优秀人才中选任，还可以从乡镇机关、企事业单位职工中进行选拔。
第二、严格规范选举程序，改革和完善“两推一选”制度。在实施“两推一选”工作过程中，应做到四个到位：一是调查摸底到位。在换届选举前搞好调查摸底工作，掌握第一手资料，做到底子清、情况明；二是评议推荐到位。尤其是对群众推荐、评议，要体现广泛性和群众性；三是组织考察到位。对推荐出来的人选，认真细致做好考察工作，集体研究确定预备候选人；四是选举环节到位。在支部选举前集中精力，分工负责，认真做好选举前的准备工作，提高党员群众到会率，确保大会选举成功。
第三、严格把好“三关”。首先是严把人选确定关。在确定候选人时，按组织程序从党员和群众推荐得票较多的人中确定候选人初步人选，并听取党员群众代表意见，经过组织审查、考察公示、竞职演说、岗位书面承诺等程序，真正做到公开、公平、公正。其次是严把选票填写关。在进行无记名填写选票时，积极创造宽松严肃的环境，设立单独的填票间，确保每个参加选举的人员都能充分行使个人民主权利。最后把好唱票计票关。所有的选票都在镇“两推一选”领导小组的指导下，在党员代表的监督下进行公开唱票、计票，不搞暗箱操作。
2、完善农村基层群众自治组织的议事和决策机制，解决农村“两委”干部工作决策中不民主或各自为政的问题
严格按照中办发[2004]17号文件规定的民主决策程序进行，把重大村务的民主决策权交给广大村民，以规范和制约权力为核心，全面推进政务公开、村务公开、党务公开。健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人。凡村政大事，仅“两委”研究决定还不算，应由党员或党员代表议事会、村民大会或村民代表议事会充分讨论后再决定，做到“两委”干部、党员、村民代表三者决策的有机统一。
借鉴外地城市村务大事决策的做法：在调查研究的基础上，由党支部书记与村委会主任协商确定会议议题，并提出初步意见，由党支部书记召集并主持“两委”联席会议，集体研究形成“两委”联席会议的初步决议。然后提交党员会议、村民会议讨论形成最终的决策方案，由“两委”根据各自的职责范围组织实施。决议一经最后形成，“两委”成员都必须坚决执行，对不执行或执行不力者要追究责任。执行中如发现决议与政策法规相违，或与实际情况不符，或群众意见反映较大，要及时向“两委”汇报，由党支部召开“两委”联席会议研究解决。
3、建立强有力的村民自治领导体制和工作运行机制，加大民主监督的力度
第一、尽快建立和完善村级党务政务村务公开的办法，对公开的时间、形式、内容、方法、督查等进行重新规范。村级组织要把各级政府支农惠农政策、社会各界支持农村建设的项目，农村建设的各项资金及使用情况，农村集体资产的处置情况，以及对村干部的民主评议、考核和审计结果等纳入村务公开的内容，把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项公开明细帐目，让群众了解监督集体资产和财务收支情况。发挥好村务公开协调小组作用，采取定期查访与随机暗访的方式，加强对公开工作的监督检查。
第二、应强化乡镇党组织对基层组织及干部的管理职能和责任，协助农村制定乡规民约。出台村干部的管理规范化文件，对村干部的任期审计、民主评议、奖惩激励、工作交接以及村两委会重大决策事项报告应有明确规定。
第三、健全村级财务管理制度，建立村组代理会计核算中心，全面推行会计委派制度，充分发挥村民民主理财小组议定、审核、监督村级财务预决算的作用，定期公布支出情况，加强群众监督。
4、应建立乡镇人民调解中心和村委调解委员会，积极排查调处矛盾纠纷，维护农村和谐稳定
各级领导干部应注重从思想上提高对维护农村社会稳定的认识，增强责任感和紧迫感，从农村实际出发，建立乡镇人民调解中心和村委调解委员会，完善矛盾纠纷排查调处网络，把人民调解、行政调解、司法调解紧密结合起来，最大限度地消除和化解各类不稳定因素。提倡县乡领导、政法机关带案下访，与群众面对面的协商解决问题。采取调处中心调解、人民法庭调解、深入村民家庭调解等多种形式，及时做好各类矛盾纠纷的调处工作，切实做到对矛盾纠纷“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”，一般矛盾不出村，大的矛盾不出乡，确保农村和谐稳定。
（五）加大对基层群众自治组织的法律宣传教育力度，提高城乡基层群众民主政治建设的认识
1、进一步加大对党的十七大精神和《中华人民共和国居委会组织法》的宣传教育力度，提高全社会对社区建设重要意义的认识。
充分利用我市新闻媒体不断加大对社区工作的宣传报道力度，主动将自己从单位人转变为社会人，自觉地参与到社区建设的活动中。当前，主要是认真做好《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》和我市主要领导关于社区建设方面的重要讲话及一系列配套文件的宣传教育，提高各级党委、政府和广大人民群众对社区建设重要意义的认识。
2、进一步加大贯彻落实党的十七届三中全会精神和《中华人民共和国村民委员会组织法》的宣传教育力度，提高村民知法、守法、用法的能力。
以各级党校为主阵地，广泛利用各种媒体及“三下乡”、“庙会”、网络等形式，宣传党的十七大三中全会精神和村民自治的相关法律政策。当前，主要把“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”内容作为对农村村民宣传教育的重点，提高农村村民的民主意识、民主素质和民主能力。
2008年12月9日印发
