​西安市政协十三届三次会议提案第32号

案    由：关于加强我市城中村及城乡结合部餐饮业卫生管理的建议

提案者：市民盟

承办单位：市食品药监局

内    容：近年来，随着大量外来人口的涌入，在西安市的城乡结合部、城中村内等背街小巷地段出现了为数不少的餐饮摊点，以其价廉、种类全、便捷迎合了市场的需求，在一定程度上为居民生活提供了便利。但通过调查发现，目前这些餐饮摊点存在着一些不容忽视的问题，需要进一步加强整治和规范化管理。

　　一、食品安全问题。大多数餐饮因其菜肴、口味各有特色，吸引了过往居民；有的饮食因其价廉，吸引了很多在城务工的农民工用餐，但由于缺少卫生监督，采购、存储、加工行为得不到应有的规范，在酱油、醋、调味品、油料和原材料采购等方面卫生安全隐患相当严峻。

   二、卫生堪忧问题。一是大多数没有消毒设施，炒锅、餐具等清洗、消毒很不彻底；二是无证经营现象严重，经营户无卫生许可证，从业人员无健康证，其健康状况让人担心；三是大部分食物露天存放，极易被灰尘污染和蚊蝇叮咬，有的生熟食品交叉污染。

   三、环境污染问题。这些地段的餐饮大多是露天经营或搭建帐篷经营，经常油烟弥漫，特别是经营烧烤的，烟气冲天，污染了环境。

建议：

   一、从源头上规范化管理。由于这些地段的餐饮一般规模较小，经营者主要是下岗职工、失地农民、无业人员。为体现以人为本、民生优先理念，在当前难以取缔的情况下，必须进一步加强对源头的规范化管理。一是实行专项经营许可证管理。工商和卫生部门简化餐饮办证手续，实行专项经营许可证和卫生防疫许可证即可，无须进行工商、税务登记；发证要严格把关，实行总量控制。二是建立并执行从业人员健康管理制度，从业人员每年进行健康检查，并取得健康合格证明，实行挂牌经营。三是实行归口管理。由街道办事处和城管部门对辖区餐饮实施综合管理，有关工商、卫生、防疫等部门配合。四是要不定期进行卫生防疫和食品安全检查，加强城市环境卫生管理。

   二、加大监督检查执法力度。有关行政执法部门要依照《食品卫生法》、《产品质量法》、《动物防疫法》等法律法规，加强监督管理。通过执法检查，使原料索证索票和采购查验、从业人员健康管理、餐饮具清洗消毒、经营场所卫生管理等制度得到进一步落实，消除餐饮食品安全事故隐患。对存在问题的经营户要责成其改进，对拖延不改或造成严重后果者要吊销其经营许可证。对违法违规行为加大查处打击力度，做到该停业的一律停业，该吊销证照的一律吊销，该处罚的一律处罚，该取缔的一律取缔。

   三、加强社会公众监督。相关行政执法部门要公布群众举报电话，认真受理群众举报问题并及时查处。

   四、对从事餐饮、熟食的所有人员（含流动摊贩、夜市）进行食品安全卫生宣传教育。

西安市食品药监局2014年3月11日以市食药监函〔2014〕19号文函复：

贵委提出的《关于加强我市城中村及城乡结合部餐饮业卫生管理的建议》的提案收悉。首先感谢对食品安全工作的支持和关注，感谢给我们提出的宝贵意见和建议。对提案我们非常重视，认真进行了研读，针对提案中提及的我市城中村及城乡结合部背街小巷部分餐饮摊点存在的食品安全隐患问题，结合我局近年对我市餐饮摊点（贩）的摸底调研、监管探索、监管现状及下一步措施，答复如下：

一、摸底调研情况

与全国绝大多数城市相同，我市大量餐饮摊点的涌现与我国社会经济迅速发展、城市化进程步伐加快的现状密不可分，它满足了相当数量人群的消费需求，也存在一定的食品安全隐患。经过调研，我们发现，我市的餐饮摊点呈现出以下特点、暴露出如下问题。

（一）主要特点

1. 从业人员主要来自于农村进城务工人员和城镇下岗职工，普遍受教育程度较低，食品安全意识和知识缺乏。

2. 规模小，一般每个摊点从业人员只有1-2人，多为“夫妻店”。

3. 经营时间相对固定，多集中在早晨、中午的上下班高峰期。

4. 经营制作的食品品种方便快捷、价格低廉，早、午多为油饼、煎饼果子、饼夹菜、稀饭、豆浆等，是对餐饮市场的必要补充。

5. 经营条件较为简陋，大多是露天或搭建简易篷帐经营。

6. 投入少、费用低、收益快、机动灵活，对促进就业、稳定社会等有一定的积极作用。

（二）存在的食品安全隐患

1．硬件条件差。大多数餐饮摊点缺乏基本的饮食卫生保障设施，如消毒设施，防鼠、防尘、防蝇等三防设施，没有固定上下水、电源、防尘等设施，较难保证饮食卫生，也易造成摊点周围垃圾、废气、废水的污染。

2．从业人员缺少基本训练培训。餐饮摊点的从业人员往往来自农村进城务工人员和城镇下岗职工，文化水平较低，往往缺乏基本的食品安全法律和常识培训，从经营主体本身较难保证食品安全。

3．食品安全经营意识不强、知识不具备。部分经营者食品安全观念淡薄，对餐饮服务安全管理不重视；部分从业人员使用工具生熟不分，收售不分，易发生交叉污染；餐具消毒流于形式甚至不消毒；使用有色塑料袋等非食品包装材料；原料采购环节无从有效监管，全凭经营者的自我良心；从业者没有持有效健康证明、培训证明，不论健康状况、技能水平，随意上岗。

二、监管面对的难题

（一）无相应的执法依据

这是目前制约餐饮摊点有效监管的首要问题。我国相关的餐饮安全监管法律、标准是针对有固定门店和一定经营规模的餐饮企业制定的，对餐饮摊点的监管，目前仅是省政府办公厅（陕政办发

〔2010〕130号）文件规定了主要由食品药监部门和城管部门按照各自职能进行管理，至于具体如何分工，如何管理，均未详细规定。2009年开始施行的《食品安全法》第二十九条第三款明确规定了食品摊贩经营具体管理办法由省、自治区、直辖市人大常委会制定，但至今，我省的管理办法仍未出台，从而使监管部门执法时无所适从。

（二）难以强行取缔

餐饮摊点的经营者多为社会弱势群体，因其教育程度、知识水平和工作能力，很难在收入高、环境好的岗位就业，从事餐饮摊点经营也多为维持生计，同时又有相当数量的消费人群，使得执法者无论出于情感、还是理智均很难对其实施取缔措施。若硬性取缔，往往会使摊主及从业人员对政府产生强烈的抵触情绪，甚至出现暴力抗法，造成恶劣的社会影响。

（三）半成品加工无法得到有效监管

多数餐饮摊点现场加工对象是半成品，食品原料的加工、存放地点多在远离经营地点的租用房内，现场检查看到的索证索票、台账记录无法与采购时的食品、食品原料对应，降低了追溯源头的可靠性，也难以实现全程监管。

三、监管方法的探索

（一）部分区县局尝试监管方法

尽管面对较多的监管困境，我市食品药监部门怀着保障市民饮食安全的强烈责任感，不等不靠、主动作为，在现有的条件下不断探索对餐饮摊点适宜的监管方法和措施，如部分区县局已开始在政府的统一领导下，联合城管、街办或乡镇政府对餐饮摊点的经营划定区域、进行备案并公示、对餐车和从业人员着装实行统一标识、制定统一的食品安全制度，定期进行检查。部分区县的餐饮摊点的食品安全、卫生环境已明显好转，从业者的收入也有了显著增加。

（二）制定我市餐饮摊点备案管理办法

为了使餐饮摊点的经营制度化、规范化，实现有效监管，我局力促通过立法或制定规范性文件的方式出台餐饮摊点监管制度。从2012年5月起，我局开始起草《西安市餐饮小摊贩登记备案管理办法》。在起草过程中，又进一步开展对我市各区（县）食品药品监管部门监管餐饮小摊贩的情况进行调研，同时征求了城管、工商等相关职能部门的意见后，于2012年6月将《西安市餐饮小摊贩登记备案管理办法（送审稿）》上报市政府。之后，市法制办、市政府研究室又分别召开了由相关部门和部分专家参加的研讨会。在反复研究各方面意见的基础上，我局对该办法作了进一步修改，2012年12月上报了《西安市餐饮小摊贩登记备案管理办法（修改稿）》，目前办法正在审议之中。

办法主要包括总则、监管职责、基本加工经营条件、食物中毒应急处理、法律责任和附则六个部分。

办法规定，区（县）政府对餐饮小摊贩的食品安全负总责，统一领导、组织、协调餐饮小摊贩的监督管理工作；区（县）食品药品监督管理部门对在划定区域、取得备案证明、摆设桌椅、从事餐饮服务的餐饮小摊贩的食品安全进行监督管理；乡镇人民政府、街道办事处配合食品药品监管部门做好日常监督和突发应急事件处理工作；工商行政、环境保护、城市综合管理等有关行政机关应当在各自的职责范围内，依法做好餐饮小摊贩的监督管理工作。餐饮小摊贩从事经营活动应当向拟经营地的乡镇人民政府、街道办事处进行备案。

办法对餐饮小摊贩的加工经营条件如从业人员的健康条件、餐炊具的消毒状况、食品原料及半成品的安全要求、水质要求、远离污染源的要求、垃圾存放要求等进行了详细的规定。

同时对食物中毒的应急处置和相关法律责任进行了规定。

四、开展小餐饮整治规范

为了着力解决包括餐饮摊点在内的一批食品安全隐患大、群众反映强烈的餐饮服务食品安全问题，从今年开始，由我局牵头，相关部门联合在我市开展为期三年的全市小餐饮整治规范活动，力求通过全面整治，使我市小餐饮逐步达到“布局基本合理、设施基本齐全、制度基本落实、安全基本保障”的目标，努力改善餐饮消费环境，切实保障餐饮安全。

作为市委、市政府确定的我市2014惠民实事之一，今年，全面启动我市小餐饮整治规范工作，完成学校周边、医院周边、旅游景区（点）周边、大型集贸市场、住宅小区、中心街道、城中村及城乡结合部、交通要道沿线等重点区域3000户小餐饮的整治规范工作。其中城六区（新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区）各完成300户小餐饮的整治规范工作；长安区、临潼区、阎良区、沣东新城各完成200户小餐饮的整治规范工作；蓝田县、周至县、户县、高陵县各完成100户小餐饮的整治规范工作。

通过对小餐饮的整治规范，我市餐饮摊点的经营定会进一步规范，食品安全定会进一步加强。